Публічні консультації між владою та бізнесом

Процес законотворчості в Україні передбачає декілька етапів, коли громадськість може долучитися до розробки проектів законів. Вони зображені на інфографіці нижче.


Практика публічних консультацій з представниками бізнесу перед прийняттям нових регуляторних норм регулюється Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі — Закон) та Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (далі — Постанова). Відповідно до статті 9 Закону, «кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань». Повідомлення про оприлюднення регуляторного акту повинно включати, серед іншого, «інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань» та «інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями зауважень та пропозицій». Відповідно до п.12 порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого Постановою, «В обов’язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення щодо (…) проектів регуляторних актів».

Строк, протягом якого приймаються пропозиції від громадськості, встановлюється розробником проекту регуляторного акта, але не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення.

На практиці норми законопроектів виконуються вибірково та непослідовно. Громадські консультації здійснюються стосовно лише малої частини проектів регуляторних актів, що публікуються на сайтах міністерств.

В той же час, регуляторних проблем та неякісних регуляторних норм в Україні продовжує залишатися багато. Для кращого розуміння того, з якими регуляторними проблемами стикається український бізнес, варто поглянути на окремі кейси.

Лісова галузь

Ще одним прикладом неефективного регулювання є мораторій щодо експорту лісу-кругляку.

Автори Закону щодо тимчасової заборони експорту лісоматеріалів у необробленому вигляді мотивували його прийняття необхідністю розвитку лісопереробної галузі. У пояснювальній записці до проекту Закону автори зазначали, що «вивезення лісу у вигляді сировини у круглому, необробленому вигляді, завдає шкоди економічному та екологічному стану території України».

Відповідно до висновку комітету з питань промислової політики та підприємництва ВРУ, «метою прийняття законопроекту є відновлення деревообробної та меблевої промисловості, створення робочих місць, переорієнтації експорту з деревної сировини на продукцію більш широкого ступеня обробки, шляхом встановлення мораторію на вивезення за кордон деревини та пиломатеріалів у необробленому вигляді строком на 10 років».

Більш ніж через три роки після прийняття можна говорити про проміжні результати.

Покращення екологічної ситуації від введення мораторію не спостерігається. Як свідчать дані Державної служби статистики, вирубувати ліс менше не стали — у 2013–2014 роках заготовлювали близько 20 млн. куб. м., а в 2017 році — 21,9 млн. куб. м… Незаконна вирубка лісу продовжується в значних обсягах.

За інформацією МЕРТ, заборона на експорт лісу-кругляку не сприяла підвищенню лісистості та не вирішила питання незаконних лісозаготівель.

На думку Офісу ефективного регулювання, боротьба з незаконною вирубкою лісів має починатися з формування зрозумілих правил доступу на ринок та введення електронного обліку деревини.

Економічний ефект від заборони експорту є обмеженим. Відповідно до дослідження Vox Ukraine, протягом останніх років спостерігається зростання дереоброблювальної галузі, але ріст є незначним. Замість необроблених лісоматеріалів Україна стала більше експортувати «лісові напівфабрикати». Однак далі переробка не просунулася. Що стосується виробництва оброблених пиломатеріалів, єдиною позицією, яка активно розвивається після запровадження мораторію є лише виробництво оброблених лісоматеріалів завтовшки 6 мм.

Крім того, згідно з Українською класифікацією товарів зовнішньоекономічної діяльності (УКТЗЕД), паливна деревина може мати і вигляд колод. Відсутність чіткого законодавчого розмежування понять «паливної деревини» та «необроблених лісоматеріалів» веде до різного трактування норм законодавства різними митними органами. Такі прогалини у регуляторному полі створюють можливості для обходу мораторію та фактичного вивезення продукції під іншими найменуваннями.

Таким чином, закон щодо тимчасової заборони експорту лісоматеріалів у необробленому вигляді є прикладом неякісного регулювання, оскільки є намаганням вирішити комплексні проблеми лісозаготівельної та лісопереробної галузей в простий спосіб, а також не є ефективним механізмом задля досягнення цілей регулювання.

Ринок тютюнових виробів

Однією з галузей, де можна зустріти приклади незбалансованої регуляторної практики, є тютюнова.

Зараз у Верховній Раді України зареєстровано три законопроекти, які можуть суттєво ускладнити регуляторне поле цієї галузі — законопроекти № 2820, № 4030 а та № 4030 а-1.

Найголовнішою задекларованою ціллю законопроектів № 4030 а та № 4030 а-1 є обмеження продажу сигарет дітям.

Законопроекти № 4030 а та № 4030 а-1 передбачають заборону видимого розміщення тютюнових виробів в усіх місцях їх продажу. За оцінкою Міністерства фінансів України, втрати державного бюджету від реалізації цих заходів можуть сягнути 3,7 мрлд. грн. на рік. Крім того, наслідками може стати антиконкурентний перерозподіл на ринку роздрібної торгівлі товарами.

Варто зауважити, що заборона видимого розміщення тютюнових виробів не є ефективним механізмом боротьби з тютюнопалінням серед неповнолітніх. Цю проблему може вирішити посилення правозастосування та боротьба з поширенням та продажом контрафактних сигарет у незареєстрованих точках продажу.

Крім того, ця регуляторна ініціатива суперечать одночасно декільком принципам якісного регулювання ОЕСР. Вона не відповідає принципу мінімізації втрат, а також сприяє спотворенню ринку роздрібної торгівлі.

Вона також викликала негативну реакцію з боку підприємців-представників роздрібної торгівлі, які, усвідомлюючи імовірність втрати робочих місць у разі прийняття цього законопроекту, зібрали понад 11 тисяч підписів під зверненням до Верховної Ради, Кабінету Міністрів та Президенту України про недопущення втручання в роздрібну торгівлю.

Законопроект № 2820 передбачає новий спосіб розміщення медичного попередження на пачках сигарет. Втім, вимоги стосовно розміщення не є гармонізованими з вимогами податкового законодавства стосовно розміщення акцизів. Перенесення акцизних марок на іншу частину упаковки покладає на виробників сигарет додаткові витрати, пов’язані з налаштуванням технічного обладнання. Крім того, зупинка виробництва у зв’язку з переоснащенням обладнання стане причиною втрати податкових надходжень та валютної виручки від експорту сигарет. Для порівняння: у 2017 році тютюнова галузь забезпечила 50,4 млрд. гривень або 6 % податкових надходжень, а також 293,5 млн. дол. США від експорту.

Ця регуляторна ініціатива суперечить принципу узгодженості з іншими регуляторними стандартами. Крім того, вона порушує динаміку діяльності ринку.


Роздрібний ринок електричної енергії

Відповідно до рейтингу Doing Business 2018, що розробляється Світовим Банком, в загальній рубриці «рейтинг легкості ведення бізнесу» Україна посідає 76 місце. В України порівняно гарні позиції за такими показниками як реєстрація підприємств (52 позиція), кредитування (29), отримання дозволів на будівництво (35) та оподаткування (43).

В той же час, одним із найслабших місць залишається підключення до електромереж (128). За інформацією поданою у рейтингу, отримання доступу до електроенергії займає в середньому 281 день та коштує 525 % від доходу на душу населення. Ця проблема безпосередньо впливає на діяльність малого і середнього бізнесу, оскільки під’єднання до електропостачання є необхідною складовою для організації виробництва.

Ця проблема пов’язана з неякісним регулюваннями даної сфери та має велику кількість проявів. Наведемо декілька з них.

По-перше, існує невідповідність між реальними та задекларованими державою строками стандартного приєднання. Ця проблема пов’язана з двома іншими:

1. Електророзподільні компанії не несуть відповідальності за недотримання строків приєднання.

2. Процес приєднання передбачає погодження з третіми сторонами (органи місцевого самоврядування, газо-, водо-, теплорозподільних компанії тощо). В той же час, не існує детального порядку участі третіх осіб.

Разом, ці регуляторні проблеми призводять до того, що процес приєднання споживачів до електромережі затягується.

По-друге, в рамках регуляторного поля існують великі обсяги дискреції (можливості чиновника діяти на власний розсуд), що створює корупційні ризики. Прикладом такої ситуації є маніпулювання критеріями стандартного приєднання. Наразі існує критерій відстані для стандартного приєднання. Вона не повинна перевищувати 300 м по прямій лінії від місця забезпечення потужності до місця приєднання. У випадку, коли така відстань наближається до граничного значення, але не перевищує його, спостерігається практика маніпулювання критеріями з боку розподільних компаній задля того, щоб примусити споживачів приєднуватися за процедурою нестандартного приєднання, яка є більш дорогою та вигідною для енергокомпаній.

Таким чином, регулювання даної сфери не співпадає з декількома принципами ОЕСР щодо регулювання, оскільки воно

  • не є чітким, простим та зручним
  • не є узгодженим з іншими регуляторними нормами
  • не мінімізує витрати.

Проблема законодавчого спаму

Україна є абсолютним лідером серед європейських держав за кількістю зареєстрованих законопроектів. В середньому за один рік народні депутати подають 1,8 тис. проектів законів. Це в 300 разів більше, ніж у Норвегії та Швейцарії та втричі більше, ніж у Італії. Наразі у ВР зареєстровано 10,7 тисяч законопроектів.

Більшість законопроектів, які потрапляють до Апарату Верховної ради, подаються народними депутатами. Для прикладу, із 2367 законопроектів у 2017 році депутати зареєструвати 2129. Але їх діяльність і є найменш ефективною — лише 7 % проектів законів були ухвалені.

Кількість законопроектів не перетворюється у якість. Навіть навпаки — за даними КВУ, кожен другий законопроект отримує негативні висновки Головного науково-експертного управління Верховної Ради, а кожен третій — негативні висновки від Міністерства фінансів.

Крім того, що народні обранці реєструють багато проектів законів, досить часто вони виходять за рамки діяльності своїх комітетів. Так, для прикладу, у 38 % обранців більше законопроектів, тематика яких не стосувалася комітету, до якого вони прикріплені.

Для порівняння законодавчої практики в Україні з європейською наведемо наступний приклад: Директиву 2014/40/ЄС, метою якої є гармонізація регулювання ринку тютюну та супутніх товарів. Процес перегляду чинної на той час директиви 2001/37/ЄС Почався в 2010 році. Після цього почався процес публічних консультацій, в результаті якого надійшли понад 85 тисяч пропозицій від громадян, громадських організацій, урядів держав-членів ЄС і представників тютюнової індустрії. Директиву 2014/40/ЄС прийняли в 2014 році, з відтермінуванням набрання чинності до 2016. Якщо врахувати перехідні періоди, що передбачені Директивою, повністю вона запрацює тільки в 2020 році.

Як бачимо, такий підхід дозволяє врахувати думку якомога більшої групи людей, а також проаналізувати вплив як окремо взятої регуляторної норми, так і можливих альтернатив.

Проблема законодавчого спаму в Україні має два головних прояви.

По-перше, неякісне регулювання процесу законотворчої діяльності депутатів стає причиною «лавини» законопроектів, які лягають тягарем на адміністративний ресурс Верховної Ради.

По-друге, такий підхід до роботи не сприяє покращенню українського регуляторного поля. Інтенсивний процес законотворення не дозволяє належним чином оцінити регуляторні наслідки, які несуть у собі нові законопроекти. А через надмірну завантаженість парламенту важко проводити консультування з стейкхолдерами, на діяльність яких законопроекти впливають. Варто зазначити, що практика консультування є вкрай необхідною для забезпечення прозорості процесу прийняття рішень та розробки збалансованого регулювання.

Таким чином, феномен законодавчого спаму є ще одним прикладом неякісного регулювання в Україні.

Опитування Висловити
свою думку