Державне регулювання: збитий приціл

15 лютого 2019
Державне регулювання: збитий приціл

Оригінал статті був опублікований у журналі «Український тиждень».

Є низка економічних тверджень, які в сучасному світі вважають прописними істинами. Наприклад, праця, капітал і технології — основні фактори економічного розвитку.

Важко заперечити. Або: суттєве зростання ВВП вирішує цілу низку соціальних проблем, починаючи від бідності, еміграції, рівня злочинності, закінчуючи відчуттям щастя серед населення. Складно взяти під сумнів.

А от коли йдеться про те, як забезпечити розвиток, то сформулювати беззаперечні істини значно важче. Одне з фундаментальних питань: якою повинна бути глибина державного регулювання економіки? Єдиної відповіді на нього немає, адже на практиці кожна успішна країна відповідає по-своєму. Чимало благополучних держав інтенсивно регулюють народне господарство, проте не менше й прикладів успіху, досягнутого за мінімуму регулювання. Україна йде своїм шляхом. Проблема в тому, що його не можна назвати ні свідомим, ні ефективним.

Істина поза межами досяжності

В Україні державне регулювання економіки має чимало вузьких місць, які виникають іще на рівні теорії та суспільного діалогу. Коли заходить мова про те, яка глибина регулювання нам потрібна, часто дискусія переростає в ідеологічне протистояння між двома таборами: лібералами та прихильниками дирижизму (етатизму). Перші вважають, що вільний ринок — те, без чого неможливо подолати економічні проблеми України. Тому виступають за якомога менше втручання держави в ринкові процеси. Другі переконані, що ринкова економіка неефективна у своїй основі, тому без допомоги держави національний товаровиробник приречений. І ті, і ті мають у своєму арсеналі залізні аргументи з історії інших країн.

То де ж істина? А ніде, у жодному з таборів її немає. Правда в тім, що життя складніше, ніж ідеології. Ще нікому не вдалося приватизувати істину. У кожному конкретному випадку рацію матимуть або одні, або інші, або не матиме жодна зі сторін. Це можна порівняти з політикою: якби ідеологія демократів у США чи консерваторів у Великій Британії була завжди істинною, то вони постійно перемагали б на виборах. Але в житті партії то здобувають владу, то втрачають залежно від того, наскільки їхні ідеологічні пропозиції відповідають поточним потребам країни. Істина народжується в постійній цивілізованій, кваліфікованій суперечці між ідеологічними таборами. В Україні між лібералами та дирижистами такої дискусії бракує.

Часто представники обох таборів будують свої позиції не на аналізі фактів, а на їх емоційному сприйнятті. Успішні реформи в Грузії чи Сінгапурі викликають захват у будь-кого, хто хоч трішки розуміється на економіці й усвідомлює, наскільки важко побудувати щось складне й довговічне. Але коли захват породжує пропозиції зробити в Україні те саме, залишається лише знизувати плечима. Такі спроби приречені на провал незалежно від того, кого ми копіюватимемо. Причина — не те місце, не той час, не ті люди. Власне, слабкі результати роботи в Україні видатних реформаторів із східноєвропейських країн — зайвий тому доказ.

Кожна історія успіху потребує, так би мовити, творчого переосмислення. Будь-який тріумф формується із складових. Якщо їх просто приміряти на Україну, то діла не буде. Бо окремі складові нам підійдуть, інші ні, а деякі можуть навіть виявитися згубними для нас тут і тепер. Тому потрібно зрозуміти, яка наша суть і які рішення відповідатимуть нашій природі та якнайкраще розкриватимуть потенціал нашого народу. Якщо досвід інших країн скеровує думки в правильному напрямку — добре, якщо збиває з нього — краще лишити його осторонь. Створюється враження, що захват українських прихильників Лі Куан Ю чи Кахою Бендукідзе не дає їм цього усвідомити.

Ще одна проблема: наші ліберали та дирижисти так віддані своїм переконанням, що схильні ідеалізувати певні явища та випускати з поля зору їхні недоліки. Наприклад, як послухати лібералів, то створюється враження, нібито вільний ринок — мало не панацея від усіх суспільних проблем. Але це не так. Ринок — ядерний реактор економічного розвитку. Ні дати, ні взяти. Водночас ця його риса — безпосередня причина соціальної нерівності, бо він дає багатшим та ефективнішим більше, а біднішим менше. Таких побічних ефектів є ціла низка. У розвинутих країнах держава бере їх на себе, а ринкова економіка забезпечує її ресурсами для того. Це нормально. Українські ліберали не завжди розуміють, що держава може досить ефективно «прикривати спину» ринкові.

Натомість як послухати дирижистів, то ринок настільки недосконалий, що в розбурханому морі конкуренції без держави неможливо ступити ні кроку. Сумнівна позиція. Історія людства — найкраща суддя ринку. Саме він винайшов кока-колу, рок-н-рол та айфон, саме він виграв холодну війну у вкрай міцного противника, який був еталоном державного регулювання. Тож на сьогодні ринкова економіка не має альтернативи. Усувати її побічні ефекти через обмеження сфери її впливу — це нонсенс, бо такий шлях зупиняє розвиток. Кожна успішна країна має свою глибину регулювання, але ринковий фундамент однаковий для всіх. Навіть Китай, який регулює економіку дуже інтенсивно, не досягнув би нинішніх висот, якби свого часу не запровадив ринкові механізми. Тому дирижистам вартувало б ознайомитися з усіма можливостями ринку й не намагатися пиляти гілку, на якій сидить увесь світ.

Дискусія між лібералами та дирижистами в Україні далека від зрілості. Представники обох таборів часто говорять емоціями, не вміють чути опонентів, зважувати всі «за» й «проти», а головне — мислять шаблонно й не беруть до уваги особливості українського народу. Наслідок — ефективність дискусії сумнівна. А якщо розумні люди не можуть на словах вирішити, що треба робити, то й на ділі нічого путнього не вийде.

Ведмежа послуга історії

Навіть якщо припустити, що дискусія між лібералами та дирижистами в Україні стане цивілізованою та кваліфікованою, то низка підводних каменів постійно заважатиме їй бути продуктивною. Передусім ідеться про пострадянські суспільні травми. Майже всі, хто впливає на ключові державні рішення, сформувалися в Радянському Союзі — утворенні, у якому система державного регулювання економіки була, мабуть, найрозвиненішою за всю історію людства. Вони не можуть позбутися комплексу контролю, починаючи від дідусів і бабусь, які не дозволяють своїм онукам зробити ні кроку самостійно, закінчуючи червоними директорами, які намагаються все контролювати, а не будувати систему стимулів і противаг, щоб осідлати хвилю ринку.

Тому для багатьох українців виступати за необхідність державного регулювання економіки — це просто обстоювати власний світогляд. Тут забагато ірраціонального. Просто в людей така свідомість, і вони намагаються її спроектувати на економіку. Державна політика від цього страждає, бо, коли в них з’являється можливість діяти, країна отримує не системне рішення, продиктоване часом, а марнування державних ресурсів на другорядні нафталінові проекти. Людину не можна змусити мислити чи творити, неможливо проконтролювати, як вона це робить. А мислення й творчість — основа сучасної глобальної економіки. І вона не працює без достатнього рівня свободи, тобто з надмірним втручанням держави й контролем. Виникає враження, що тягар пострадянських суспільних травм позбавляє дирижистів адекватного сприйняття реальності.

Якщо в дирижистах часто промовляє ментальна інерція, то в лібералах — відчай. За Союзу держава регулювала економіку — люди були однаково бідні. Після здобуття незалежності глибина регулювання зменшилася. Але від того легше не стало, бо воно не тільки втратило ефективність, притаманну в радянські часи, а й перетворилося на бізнес чиновників та олігархів: кожен намагався заробити грошенят, використовуючи можливості держави втручатися в економічні процеси. Тому для багатьох українців органи влади (а з ними й держава та влада як такі) сидять глибоко в печінках, ми відчуваємо відразу до них. Якби суспільство мало хоча б кілька яскравих прикладів, коли регульована економіка полегшує життя народу, то, можливо, лібералізм не був би таким популярним в Україні. На жаль, більшість прикладів регулювання налаштовує проти нього.

Це зумовило відхід до іншої крайності: якщо втручання держави — це зло, то потрібно звести її роль до мінімуму. Тож чимало українців готові прийняти повний ліберальний пакет без жодного докору сумління, не розбираючись, що до нього входить. І, треба сказати, така тенденція прекрасно накладається на наше ментальне коріння — багатовікові, хоч і добряче пошарпані совєтами, традиції приватного господарства та схильність до анархічних поглядів. Особливо ця тенденція стосується молоді. Тобто бажання мати якомога менше держави як спосіб подолати негативний досвід — вагоме суспільне явище, що вносить потужну емоційну складову в дискусію між лібералами й дирижистами. Це заважає ухвалювати зважені рішення.

Попри те що багато українців легко переймає ліберальні погляди на економіку, мало хто з них — будьмо відвертими — чітко розуміє, що таке вільний ринок і які обмеження він має. Українська економіка далека від ринкової, бо їй бракує сильних інституцій. Тому наш досвід споглядання ринку обмежується нетривалими подорожами за кордон, поїздками на навчання чи тимчасову роботу. Цього замало, щоб усвідомити всі сильні та слабкі сторони ринкової економіки, дізнатися про історичну фазу нецивілізованої конкуренції, сповнену досить неприємних і негуманних епізодів. Зазвичай захват від прочитаних книжок про успіх ліберальних реформ і від того, як живуть люди в ринкових економіках, витісняє знання про те, як важко все це здобувалося та яку ціну за те часом довелося заплатити. Тому ми оптом приймаємо ліберальні погляди, палко обстоюючи їх, а потім із подивом виявляємо, що деякі їхні складові суперечать нашій сутності. Особливо це помітно останніми роками. Зрозуміло, що відповідний процес не додає конструктиву суспільній дискусії про державне регулювання економіки.

Тому полеміка між лібералами й дирижистами часто перетворюється на проекцію конфлікту поколінь. У ній багато комплексів, сформованих їхніми кардинально різними життєвими досвідами, букет міфів, що масово розквітають в епоху постправди, та брак знань і прагматичного аналізу. На результатах такої дискусії не можна будувати державну політику, бо це недалекоглядно.

Державна пухлина в економіці

Державне регулювання економіки — складне та багатогранне явище. Тому ретельний його аналіз не може бути стислим. Спробуймо виокремити ключові характеристики такого регулювання в Україні.

Найкращий кількісний показник для оцінювання глибини державного регулювання — частка ВВП, що її перерозподіляє держава через бюджет і позабюджетні фонди. Він не ідеальний, бо якщо держава збирає гроші з бізнесу та населення, то це ще не означає, що вона використовуватиме отримувані фінансові потоки для зміни бізнес-ландшафту в країні. Взаємодіяти не означає регулювати. Але в Україні чиновники схильні до надмірної дискреції, тобто використання своїх повноважень для свідомого чи несвідомого впливу на економічні процеси, тож цей показник добре підходить для аналізу.

За оцінками МВФ, у 2018-му через сектор державного управління України (тобто через центральні та місцеві органи влади) пройшло 43 % ВВП. Якщо додати сюди доходи державних і комунальних компаній (у багатьох випадках це доцільно, бо, наприклад, діяльність Укрзалізниці чи комунальних перевізників великою мірою задає тон у транспортній галузі), то відповідна частка помітно перевищить половину. Це дуже багато: у ліберальних економік цей показник переважно не перевищує 40 %, а в деяких ближчий до 30 %. Нічого дивного в цьому немає, бо такий вплив держави на економіку — логічний спадок Радянського Союзу. Україна ще не стигла його переосмислити. Але головне тут інше: із такою часткою держави навіть найменші її хибні кроки можуть завдавати непоправної шкоди діловій активності. Тобто в Україні держава в економіці подібна до слона в посудній лавці, який і гадки не має, що маленький неправильний рух може зумовлювати великі руйнування. Судячи з державних рішень, більшість чиновників того не усвідомлює. Це системна проблема.

Але річ не тільки в кількості, а й у якості. У розвинутих економіках і ліберального, і соціального типів держава працює на економіку, обслуговує її. У нас навпаки: економіка працює на державу. Доказів цього безліч. По-перше, політичні сили, що перемагають на виборах, ділять міністерства та державні підприємства на основі грошових потоків, які там генеруються. По-друге, податківці, митники, силовики, судді, прокурори, чиновники різних рівнів та галузевого спрямування, депутати, «смотрящі» за підприємствами — усі взаємодіють із бізнесом і формують на цьому величезний тіньовий грошовий потік. Дбаючи про свій шкурний інтерес, вони створюють так звану державну або чиновницьку ренту. Вона ніде не обліковується, але існує та вимірюється мільярдами. Тому в Україні держава — це чинник тіньової економіки. Парадоксально, але факт. По-третє, є чимало непрямих доказів, «проксі», якщо вжити економічний сленг. Наприклад, відкриваючи новий бізнес в Україні, у партнери часто беруть якогось відставного полковника СБУ, суддю чи їм подібного. Хороші «традиції» підприємництва. Або: діти мріють стати прокурорами. Дружини, коханки, діти, батьки силовиків їздять на «чесно зароблених» автівках преміум-класу й володіють «нажитою непосильною працею» елітною нерухомістю. Це ж яке світло, яку життєву енергію мають випромінювати ці люди, щоб усі навколо них так добре давали собі раду?!

Такий стан справ має кілька важливих наслідків. За кадром залишається багато процесів впливу держави на економіку чи, краще сказати, використання державної влади для втручання в економічні процеси. Де-факто це елемент державного регулювання економіки. Він несвідомий, неконструктивний, але нищівний і очевидний для кожної людини з бізнесу, що змушена з цим жити. Не дивно, що українські підприємці — часто еталонні ліберали. Тому частка перерозподілу ВВП через державу значно вища, ніж те, на що вказує офіційна статистика. І вона значно більше давить на економіку, ніж може здаватися на перший погляд. Якщо провести аналогію з радянськими часами, коли один рік роботи за Полярним колом рахувався за два чи три, то кожен відсоток державного впливу на економіку в Україні вартий двох або трьох.

Регуляторний фальсифікат

Однобокість втручання держави в економіку призвела до деградації його інструментарію та перетворення його на фарс. Прикладів не бракує. Кілька років тому було запроваджено систему дотацій агровиробникам. Її задумували для стимулювання малого й середнього фермерства — поширена практика у світі. Усе звелося до того, що торік олігарх Косюк отримав понад половину суми, призначеної для таких дотацій. Це вдале регулювання?


Про формулу «Роттердам+», яку використовують для формування ціни на вугілля, не чув лише лінивий. Щороку Ахметов заробляє на ній мільярди. Це кінцева мета державного регулювання? Ціноутворення на природний газ в Україні також не є ринковим, а визначається владою. Наслідок — розквіт популізму, соціального негативу та реальна загроза нової кризи через припинення співпраці з МВФ. Цього хочуть дирижисти для України?


Іще один приклад: щороку під час ухвалення бюджету до нього потрапляють численні «хотєлки» депутатів, позбавлені будь-якої системності та цінності для країни. Багато з них, на перший погляд, навіть не стосуються регулювання економіки. Але кожна гривня, витрачена державою на непотріб, була отримана від тих, хто міг би значно ефективніше нею розпорядитися. Чи зважують чиновники альтернативи? Звісно, що ні. Чи такий результат потрібен Україні?

Цей перелік можна продовжувати. Навіть якщо серед десятків чи сотень таких прикладів державного регулювання загубиться один вдалий, то чи можна буде переконати суспільство, що регулювання — це благо? Чи можна відділити позитив, який отримала економіка від запровадження такого заходу, від усієї корупції, неефективності та викривлень ринку, що розквітають на живильному ґрунті більшості схожих ініціатив? Якщо хтось наважиться дати ствердну відповідь, нехай розповість суспільству, як відділити від державного регулювання шкурний інтерес групки пройдисвітів. А якщо не зможе, то хай не прикривається цитатами великих реформаторів. Бо вони чогось досягли у своїх країнах, а про тих, хто в Україні повторює їхні слова, такого не можна сказати.

Є ще один приклад, не такий очевидний. Ідеться про запровадження мораторію на експорт лісу-кругляка. На перший погляд, усе добре, регулювання працює, адже, як кажуть його лобісти, зростають інвестиції в деревообробну галузь, а також експорт і зайнятість. Із їхніми доказами можна дискутувати, у ЗМІ вагомих контраргументів не бракує, не варто на них зупинятися. Але з огляду на дискусію про необхідність регулювання виникає головне питання: чому ми витрачаємо державні ресурси на стимулювання галузей третього-четвертого технологічного укладу, коли світ стоїть на порозі створення шостого? Мабуть, відповідь на це питання сформує цілісне уявлення про ефективність відповідного заходу.

Усі ці приклади доводять, що наша практика державного регулювання не просто викривлює конкуренцію, а давить розумних та ефективних, возвеличуючи дармоїдів, пройдисвітів і марнотратів. Це навіть не недоринок, а антиринок. У таких умовах регулювання скидається на намагання обрізанням збільшити врожайність яблуні, у якої гниє коріння. Єдине, на що можуть бути спрямовані зусилля регулювання, — це оздоровлення коріння, тобто встановлення ринку. Бо тільки ринкові розвиток і система мотивації допоможуть нам піднятися. Усе інше — пустота. А коли з’явиться ринок, тоді можна буде розмовляти про побудову системи державного регулювання.

Шлях до ідеалу

Державне регулювання економіки — складна система. Щоб її збудувати, потрібен комплексний, високоінтелектуальний підхід. Для цього передусім потрібні кадри належної якості — освічені, патріотичні, із системним баченням економічних процесів в Україні та світі. Поки ми не вирішили проблему зарплат і мотивації наших чиновників, питання про підвищення рівня регулювання просто не стоїть на порядку денному. На сьогодні державне регулювання економіки в Україні скидається на аматорський колектив, який нерегулярно збирається пограти у футбол у своє задоволення. А потрібно будувати професійну команду рівня «Барселони» чи мадридського «Реалу». Між реальністю та метою надто велика прірва, щоб казати про хоч якусь результативність нашої команди чиновників. Іноді здається, що її краще взагалі розпустити — від цього виграє більшість.

В усьому світі державне регулювання працює на твердій ринковій основі. Потрібно зрозуміти, що вона може дати, а чого не може, і де її межа, від якої ми дуже далеко. У нашому випадку значно важливіше забезпечити для економіки правильну систему мотивації, за якої ефективніші та підприємливіші отримуватимуть на порядок більше, ніж слабші, а також силовики, судді та інша державна челядь. Таке зміщення матеріального балансу в суспільстві дасть кардинально потужніший поштовх для розвитку економіки, ніж будь-яке регулювання. Забезпечити його здатен тільки ринок з усіма відповідними складовими: верховенством права, недоторканністю приватної власності, суспільною повагою до підприємливих тощо. Створивши повноцінний ринок, можна переходити на новий рівень — підтримувати національного товаровиробника. Але тільки так, щоб він ніколи не міг отримати від державних преференцій більше, ніж від інновацій і внутрішнього розвитку бізнесу. Інакше займатиметься не розвитком, а корумпуванням чиновників.

Що далі фокусуватиметься підтримка держави від кінцевого продукту, то менше викривлень вона створюватиме на ринку й ефективнішою буде в кінцевому підсумку. Держава має підтримувати не продукт, а ресурс, наприклад освіту як фактор людського капіталу, не галузь економіки, а рівні для всіх правила гри. І робити це все з прицілом на розкриття потенціалу країни в межах глобальних тенденцій, а не на консервацію нинішніх структур і проблем. Якось Альберт Айнштайн сказав, що жодну проблему не можна розв’язати на тому ж рівні, на якому вона виникла. Так само не можна побудувати успішну країну на тих економічних відносинах і структурах, із якими вона далека від успіху.

Любомир Шавалюк 


Опитування Висловити
свою думку